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    關(guān)注基層法治實(shí)踐:“倒逼”的行政改革
    發(fā)布日期:2014-11-06

    ?第一次專門研究法治建設(shè)的中央全會(huì),第一個(gè)關(guān)于加強(qiáng)法治建設(shè)的專門決定,黨的十八屆四中全會(huì)召開,在建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的征程上樹起一座新的里程碑。黨的十八大以來,中國(guó)面對(duì)的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有,矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)之多前所未有,人民群眾對(duì)法治的期待和要求之高前所未有。

    人民網(wǎng)記者近期走訪了上海、廣東、四川、浙江、湖南幾個(gè)省市,從立法監(jiān)督、行政執(zhí)法、司法改革等幾個(gè)方面多個(gè)角度進(jìn)一步了解各地依法治國(guó)實(shí)踐的情況,發(fā)現(xiàn)各地創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn),探討依法治國(guó)在地方實(shí)踐中需要攻克的難關(guān)。

    第七篇:關(guān)注基層法治實(shí)踐:“倒逼”的行政改革

    在人民網(wǎng)記者走訪的幾個(gè)省市中,上海市的經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá),從普通百姓到政府公職人員的法治意識(shí)相對(duì)水平也最高。反過來說,政府依法行政的壓力也比別處要重。不止一位上海的公職人員向記者描述法治方面的創(chuàng)新實(shí)踐時(shí),用了“倒逼式改革”這個(gè)詞。

    倒逼行政服務(wù)改革:給基層公職人員上了一課

    上海市黃浦區(qū)南京東路街道黨工委書記余海虹很難忘記這樣一個(gè)例子:2012年,在街道社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心,一位老人給自己的房子辦理出租登記時(shí),中心按照房屋租賃登記辦理的上級(jí)指導(dǎo)意見和慣例,要求這位老人使用上級(jí)房管部門制定的規(guī)范性文本。老人不同意,要求用自己擬的租賃合同,中心卻堅(jiān)持必須按規(guī)定辦理。雙方僵持不下,合同也無法通過登記,最后,老人以行政不作為將中心告上了法庭。

    “后來我們回過頭來看法律文本,發(fā)現(xiàn)它其實(shí)要求的是‘原則上’要是規(guī)范性文本,但我們只強(qiáng)調(diào)原則,變成了剛性要求。最后,這件事是以雙方協(xié)商的方式解決掉了,但它給了我們一個(gè)很大的刺激,”余海虹說,“我們意識(shí)到自己必須嚴(yán)格依照法律來辦事。”

    讓她印象深刻的還有另外兩點(diǎn):第一,這并不是個(gè)案,過去的老百姓遇到事情會(huì)協(xié)商或投訴,但現(xiàn)在為了“小事情”就上法庭的,越來越多;第二,有些官員很容易將提起行政訴訟的人視為“難纏、給政府找麻煩”,但這個(gè)例子中,起訴的老人實(shí)際上是一位非常認(rèn)真、遵紀(jì)守法、主動(dòng)配合政府工作的人,連許多人不會(huì)主動(dòng)申報(bào)的房屋租賃登記,他都在網(wǎng)上詳細(xì)閱讀相關(guān)規(guī)定,把材料準(zhǔn)備得工工整整,主動(dòng)來中心申報(bào)辦理。

    “這位老先生在登記時(shí)是有理有據(jù)的,說你們制定的規(guī)范租賃合同有13大要素,我這兒都有,不信你可以去查。但我們窗口的大學(xué)生怎么知道13條要素呀,就知道按規(guī)范合同來。后來我們跟老先生握手言歡——他給我們上了一堂課。”余海虹說。

    不止南京東路街道,實(shí)際上在上海的19個(gè)城區(qū)與縣,基層政府辦事分支機(jī)構(gòu)被普通公民起訴的案例近年來都在增長(zhǎng)。作為其中一個(gè)街道的負(fù)責(zé)人,余海虹能真切地體會(huì)到“倒逼式改革”的壓力如何發(fā)揮威力。南京東路街道這兩年被列為上海市依法行政試點(diǎn)工作單位后,主動(dòng)整理自己的“權(quán)力清單”,確保每一件事“怎么辦、依照什么法律法規(guī)規(guī)章辦”都能理得清清楚楚,相當(dāng)一部分與前述案例式的“刺激”是有關(guān)的。

    倒逼行政執(zhí)法改革:“大合唱”總會(huì)被聽到

    如果說余海虹感受到的,是作為基層服務(wù)性政府機(jī)構(gòu)的一分子,面對(duì)法律意識(shí)日漸增強(qiáng)的普通公民所要求的規(guī)范行政、嚴(yán)格依法辦事的壓力,那么浦東新區(qū)“三合一”市場(chǎng)監(jiān)管局法規(guī)處臨時(shí)負(fù)責(zé)人沈越看到的,就是在響應(yīng)實(shí)際工作需求后,最基層的行政執(zhí)法改革體現(xiàn)出的生命力。

    2013年9月,浦東新區(qū)在全市先行市場(chǎng)監(jiān)管體制改革試點(diǎn),2014年1月1日,工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)三大市場(chǎng)監(jiān)管力量完成合并,成立了新的市場(chǎng)監(jiān)管局。

    這樣有什么好處?沈越引用領(lǐng)導(dǎo)喜歡講的一個(gè)例子:同一家超市,工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)分頭檢查,要派三組6個(gè)人去;合并以后,理論上只需要派兩個(gè)人一組,出動(dòng)一次,就可以完成所有規(guī)定事項(xiàng)的執(zhí)法檢查。不僅執(zhí)法單位的投入人力減少,相對(duì)人和單位用于應(yīng)付執(zhí)法檢查的精力也可以大大減少了。

    根據(jù)浦東新區(qū)匯報(bào),機(jī)構(gòu)合并后,內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)(機(jī)關(guān)處室)精簡(jiǎn)了41.4%,機(jī)關(guān)編制精簡(jiǎn)了25%,全局80%的人員在基層一線。

    “最明顯的就是基層執(zhí)法人員充實(shí)多了。”沈越說,“比如原來我們?nèi)齻€(gè)局,有三個(gè)法規(guī)處,現(xiàn)在三局合并只需要一個(gè)法規(guī)處,多的人員就下沉到一線。”

    人員更多,單次執(zhí)法的投入反而降低,意味著整體執(zhí)法力量在兩個(gè)方向上同時(shí)得到擴(kuò)充。

    “改革前,新區(qū)質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)部門的一線執(zhí)法力量不足,食藥監(jiān)一個(gè)所幾個(gè)人通常要管3個(gè)街鎮(zhèn)的食品安全,質(zhì)監(jiān)部門在基層幾乎沒有‘腳’,對(duì)食品藥品、特種設(shè)備等涉及民生安全的高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的監(jiān)管難以全面覆蓋。……隨人員同步下沉基層的是事權(quán)。浦東將市場(chǎng)主體量大面廣、專業(yè)技術(shù)要求相對(duì)不高的監(jiān)管事項(xiàng)放權(quán)基層,使一些之前沒有力量監(jiān)管的領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了全覆蓋監(jiān)管,管理更加到位。”浦東新區(qū)的匯報(bào)材料如此寫道。

    浦東對(duì)改革乘勝追擊,接著將區(qū)物價(jià)局的價(jià)格監(jiān)督檢查職能并入市場(chǎng)監(jiān)管局。10月20日,包含價(jià)格監(jiān)督職能的 “3+1”市場(chǎng)監(jiān)管體制正式啟動(dòng)。監(jiān)管局又添了43名“新丁”,其中只有2個(gè)人充實(shí)內(nèi)勤,其余全部進(jìn)入稽查支隊(duì)、各市場(chǎng)監(jiān)管所等一線執(zhí)法隊(duì)伍。

    “一個(gè)所少于十個(gè)人,基本很難開展工作。現(xiàn)在我們終于能夠做到一一對(duì)應(yīng),守土有責(zé)了。”沈越評(píng)價(jià)。他認(rèn)為,執(zhí)法檢查最重要的其實(shí)是保證重點(diǎn),但原來,“你想重點(diǎn)也重點(diǎn)不了”;而現(xiàn)在,可以把各方面資源在一段時(shí)間內(nèi)集中向食品、特種設(shè)備等重點(diǎn)領(lǐng)域傾斜,完成市局指標(biāo)的效率大大提升。

    有浦東珠玉在前,10月下旬,黃浦、徐匯、長(zhǎng)寧、靜安、普陀、閘北、虹口、楊浦8個(gè)中心城區(qū)的“3+1”市場(chǎng)監(jiān)督管理局也陸續(xù)掛牌并開始運(yùn)行。沈越相信,這一步將促進(jìn)機(jī)構(gòu)改革融合度的提升和機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)一步的優(yōu)化,現(xiàn)有的問題也能以更高效率解決,因?yàn)椤霸瓉碛袉栴},就一個(gè)人在講,不合理。現(xiàn)在是八個(gè)人在講不合理,是大合唱,上面的做法也會(huì)改變。這也是一種倒逼——大合唱的聲音總是會(huì)被聽到的。”

    基層聲音:進(jìn)一步改革亟需隊(duì)伍建設(shè)跟上

    不論是自上而下的改革,還是自下而上“倒逼”式的改革,各自都有難處。對(duì)南京東路街道而言,最明顯的困難來自于“人”,而且人的問題是全方位的:人的數(shù)量,人的素質(zhì),人的出路……

    “我們這里工作的小朋友們,家境都還不錯(cuò)。基本都是本地人,能夠用上海話交流,我們有這個(gè)要求。總體還比較穩(wěn)定,因?yàn)槲覀冞@份工作也有一點(diǎn)優(yōu)勢(shì)——可以接觸很多社會(huì)事務(wù),有利于考公務(wù)員。”余海虹稱為“小朋友們”的新畢業(yè)本地大學(xué)生,已經(jīng)逐步成為各個(gè)社區(qū)中心的工作主力,他們的優(yōu)點(diǎn)是年輕、有熱情、學(xué)歷高、能接受相對(duì)低的薪水,缺點(diǎn)就是有時(shí)候會(huì)摟不住那點(diǎn)小脾氣,而遭到“臉難看”的投訴,此外就是社會(huì)閱歷少。

    余海虹很愛講一個(gè)笑話:一個(gè)22歲剛?cè)胄械拇髮W(xué)生,給人辦某個(gè)需要婚姻證明的手續(xù)時(shí),直接被對(duì)方一句“我離婚了,沒有婚姻證明”說愣了。“有一點(diǎn)社會(huì)經(jīng)驗(yàn)的人都知道,離婚了就是單身證明,但他才剛畢業(yè),反應(yīng)不過來。這個(gè)例子很典型。”她說。

    上海市的社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心是正科級(jí)事業(yè)單位,核定18個(gè)事業(yè)編制,但在日常運(yùn)營(yíng)中“遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠”,因此還會(huì)有一部分合同聘用制,其收入滿打滿算一年大約5萬元。由于薪水不高,服務(wù)層次有限,特別是晉升通道狹窄,這份工作很難吸引到有豐富社會(huì)閱歷的人加入。

    但窗口服務(wù)的難度在于,不少被服務(wù)者屬于弱勢(shì)群體,以南京東路街道而言超過五成。服務(wù)中各種情況需要應(yīng)對(duì),各種矛盾需要化解,如果窗口人員因?yàn)殚啔v不足,被問得啞口無言,很容易被以“態(tài)度不好”為由投訴,釀成新的矛盾。

    “我們想要大聲疾呼的一點(diǎn)是,這方面的專業(yè)技術(shù)人員非常不足。按照服務(wù)型政府的要求,把事務(wù)下放到基層以后,沒有專業(yè)人才的配套還是不行。我們現(xiàn)在只能是努力地培養(yǎng)一些兼職的、能力強(qiáng)的人員,讓他們熟悉更多的東西,然后把培訓(xùn)制度做得扎實(shí)一點(diǎn)。” 余海虹說。

    而對(duì)于浦東新區(qū)“三合一”市場(chǎng)監(jiān)管局來說,人,或者隊(duì)伍,同樣是一個(gè)問題。

    為了融合隊(duì)伍,讓大家盡快彼此熟悉,新成立不久的浦東新區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局做了不少努力:打通原本三個(gè)局之間的圍墻,在集合培訓(xùn)時(shí)讓大家穿一樣的制服,內(nèi)部人員配備時(shí)確保三局互相稀釋組合……很快就將原本分成三堆的人融合在了一起。

    沈越說,現(xiàn)在從結(jié)果看來,人員的融合并不是難點(diǎn),但執(zhí)法能力全面適應(yīng)新環(huán)境下的要求還需要一定時(shí)間。盡管組執(zhí)法隊(duì)伍時(shí)具體考慮了需求,例如將熟悉法規(guī)、擅長(zhǎng)研究工作的人和擅長(zhǎng)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法辦案的人組合起來執(zhí)行任務(wù),但如今一次派出兩個(gè)執(zhí)法隊(duì)員,要將食品、藥品、物價(jià)、質(zhì)監(jiān)四大領(lǐng)域的問題檢查個(gè)遍,對(duì)專業(yè)能力的要求與過去不可同日而語。

    “這方面很難一下子面面俱到,要讓干部能夠熟練的掌握政策法規(guī),這還需要時(shí)間。”他表示。

    反思:“倒逼式改革”意味著什么?

    從基層行政實(shí)務(wù)工作者的角度來看,自下而上的“倒逼式改革”,究竟意味著什么呢?

    “我們覺得,法律體系的完善是自上而下的,但是從依法行政的實(shí)踐推進(jìn)來講,它必須是上下聯(lián)動(dòng)的。特別是基層,直接面對(duì)企業(yè)和老百姓的辦事的第一線,如果基層政府依法行政的意識(shí)和實(shí)踐不強(qiáng),老百姓對(duì)整個(gè)國(guó)家和社會(huì)的法治意識(shí)的認(rèn)同度,他自己對(duì)法治的參與度和規(guī)范度,是沒有辦法增強(qiáng)的。光靠我們的宣傳,而不是通過他自己切身的感受,就沒有辦法讓他認(rèn)同依法治國(guó)和法治的觀念。” 余海虹這樣回答。

    “機(jī)構(gòu)改革是好的方向,現(xiàn)在我們碰到的問題,實(shí)際上都可以通過改進(jìn)來解決,人也會(huì)自然磨合、進(jìn)步。我們有些效率低的地方,涉及到意識(shí)問題,但它不是一堵墻,不是不可逾越的。三個(gè)市局還沒有合并,但它們看下面三局合并了,(會(huì)考慮)是不是還有很多辦法提高我們的工作效率?是否布置工作時(shí)考慮一下協(xié)調(diào)?”沈越認(rèn)為。“當(dāng)然,整個(gè)機(jī)構(gòu)從理論角度來講,不可能無限擴(kuò)張。合并到什么程度,這可以理論上面研究一下,這是需要專家來做的。”

    結(jié)語:

    法治建設(shè)并不是停留于紙面的高談闊論,而是實(shí)實(shí)在在、一步一個(gè)腳印走下來的長(zhǎng)路,一旦踏上,就不能打退堂鼓。在這次專題采訪中,人民網(wǎng)記者發(fā)現(xiàn),盡管大多數(shù)人不一定有深切的感受,但變化確實(shí)在點(diǎn)滴地發(fā)生著。珍惜為變革做出的努力,正確地總結(jié)經(jīng)驗(yàn),正視教訓(xùn),始終愛護(hù)改革中健康、發(fā)展的力量,是為政者義不容辭的責(zé)任;而具體應(yīng)當(dāng)怎么做,則是值得每個(gè)關(guān)心中國(guó)前途的人思考的問題。?

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