黨的十八屆三中全會召開8個月后，國資委宣布了首批央企改革試點(diǎn)名單。此番啟動央企“四項改革”試點(diǎn)，是改革思路落地的關(guān)鍵一步，也標(biāo)志著國資國企改革進(jìn)入頂層設(shè)計與試點(diǎn)同步推進(jìn)的階段。當(dāng)中的意義依然在于，“摸著石頭過河”，以局部帶動更多國有企業(yè)主動改革，以為國資國企改革頂層設(shè)計提供實踐依據(jù)。
從去年來，不少中央文件都提到了“頂層設(shè)計”，在全國兩會上，這一概念頗受人大代表、政協(xié)委員的重視，很多學(xué)者與官員在闡述各自所關(guān)注領(lǐng)域的問題時，也開始用“頂層設(shè)計”來概括與表述。一時，人們過于強(qiáng)調(diào)“頂層設(shè)計”，以至出現(xiàn)“頂層設(shè)計依賴癥”，似乎把“摸著石頭過河”忘記了。
“頂層設(shè)計”本是系統(tǒng)工程領(lǐng)域的用語，這一概念進(jìn)入中央文件，表達(dá)出中央對于未來改革的態(tài)度。顧名思義，未來改革需要從高端出思路，需要全面而系統(tǒng)，需要整體推進(jìn)而非零敲碎打。換句話說，中國改革需要從“摸著石頭過河”階段過渡到“頂層設(shè)計”階段。
經(jīng)過30多年，改革之路走到今天，事實上愈加險峻與陡峭，包括政府職能的轉(zhuǎn)變、社會體制的改革、經(jīng)濟(jì)體制的深化及國資國企改革改革等，都到了一個關(guān)鍵時期。過去的漸進(jìn)式、局部性的改革模式，已經(jīng)難以適應(yīng)新階段的改革要求，在這個時候談?wù)摗绊攲釉O(shè)計”，必須對其內(nèi)涵有更準(zhǔn)確的認(rèn)識與把握。
“頂層設(shè)計”的核心要義，是要從頂層俯瞰全局，在改革共識的基礎(chǔ)上，形成一攬子的改革方案。這樣的方案具有全局性、系統(tǒng)性、前瞻性及戰(zhàn)略性。也正因為未來改革的關(guān)聯(lián)性和配套性日益增強(qiáng)，中央層面的統(tǒng)籌規(guī)劃亟須加強(qiáng)。
中國改革事業(yè)的“頂層設(shè)計”不是易事。這既因為改革的目標(biāo)是重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也因為深入的改革常常涉及重大利益調(diào)整，牽一發(fā)而動全身。中國改革需要從“摸著石頭過河”階段過渡到“頂層設(shè)計”階段，而“頂層設(shè)計”同樣離不開“摸著石頭過河”階段。
“頂層設(shè)計”來自實踐，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，“摸著石頭過河”作為一種漸進(jìn)改革方法，在實踐基礎(chǔ)上摸規(guī)律，是仍然有效的。這一實踐，可以是下層的實踐，也可以是頂層自身的實踐。
就國資改革而言，實際上，首批國企改革試點(diǎn)企業(yè)中，中國節(jié)能、新興際華、中國建材、國藥集團(tuán)已經(jīng)在相關(guān)方面有了一定的改革實踐。中國建材自2007年來，在混合所有制改革方面己取得了不錯的效果，一定意義上有了“小崗村”的意義（小崗村的改革實踐最終引發(fā)了全國的農(nóng)村改革）。搞試點(diǎn)不是搞“盆景”，也不是搞政策“洼地”，而是要試出新體制、新機(jī)制、新模式，較為成熟的試點(diǎn)必然會對頂層設(shè)計的出臺起到助推作用。因此，頂層設(shè)計必須注意借助來自企業(yè)的、地方的經(jīng)驗和做法，有時候的頂層設(shè)計就是將后者的創(chuàng)舉進(jìn)行總結(jié)和凝煉，形成一種全局性的做法或規(guī)范。西方新公共管理改革中的很多創(chuàng)舉來自地方，比如無縫隙的政府管理是來自美國明尼蘇達(dá)州的實踐。中國的情況也差不多。
在未來的頂層設(shè)計中，我們在某些方面可能還要“摸著石頭過河”。以國有資本投資運(yùn)營公司為例，究竟學(xué)習(xí)“新加坡淡馬錫模式”，還是“匯金公司模式”，觀點(diǎn)相持不下。通過試點(diǎn)，就可以探索一條適合國情和國有經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的新路。
習(xí)近平總書記在十八屆中共中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時也明確指出，“摸著石頭過河，是富有中國特色、符合中國國情的改革方法。摸著石頭過河就是摸規(guī)律，從實踐中獲得真知。”“摸著石頭過河”在中國的改革設(shè)計中受到了最大的青睞。我們采用的初始路徑是漸進(jìn)路徑。初始路徑選擇的重要性，在于它會形成路徑依賴。沿著既定的路徑，可能進(jìn)入良性循環(huán)。由于漸進(jìn)的改革和創(chuàng)新在增進(jìn)獲利的同時帶來了社會的穩(wěn)定，這種對漸進(jìn)改革的路徑依賴，在一定程度上保持了改革發(fā)展穩(wěn)定的統(tǒng)一。
但應(yīng)當(dāng)注意到，這次試點(diǎn)，同時其本身也是一場頂層設(shè)計。在國資委的規(guī)劃中，國有資本投資公司、董事會制度、混合所有制、紀(jì)檢工作四項試點(diǎn)同步鋪開，涉及體制改革、所有制改革、企業(yè)主體的制度改革、保障改革四大板塊，是“四位一體”的系統(tǒng)工程。其權(quán)威性、代表性、關(guān)聯(lián)性，我們應(yīng)當(dāng)深解其意。
這有利于擺脫改革對漸進(jìn)路徑的完全依賴。改革本身就是一種打破穩(wěn)定的舉動，頂層設(shè)計在改革路徑的選擇上需要漸進(jìn)，但有時也需要選擇突破的路徑，克服“頂層設(shè)計依賴癥”，試點(diǎn)便是在選擇突破的路徑。正如習(xí)近平總書記指出的，“摸著石頭過河和加強(qiáng)頂層設(shè)計是辯證統(tǒng)一的，推進(jìn)局部的階段性改革開放要在加強(qiáng)頂層設(shè)計的前提下進(jìn)行，加強(qiáng)頂層設(shè)計要在推進(jìn)局部的階段性改革開放的基礎(chǔ)上來謀劃。”舍此，改革就很難向前推進(jìn)。一手抓《國有資產(chǎn)管理體制的總體方案》，一手抓國資試點(diǎn)，就是“摸著石頭過河”和加強(qiáng)頂層設(shè)計的結(jié)合。
兩者的辯證統(tǒng)一，是一種改革思路，也是改革藝術(shù)。國資委已召開14次關(guān)于全面深化改革會議，隨著國資試點(diǎn)的展開，整體方案的出臺將漸行漸近。