?一、對現行國有資產監管體制的基本判斷
現行國有資產監管體制有兩個主體：國資委、被監管國有企業。國資委作為監管主體，定位于履行出資人職責，實行“管資產和管人、管事相結合”。就目前來說，“管資產”是指企業實物資產的安全甚至運營。“管人”則是指企業董事、高管的任免。“管事”則是指企業的投資、業務確定、發展戰略、合并重組等事項的核準或審批。顯然，這“三管”涉及的都是企業的事情。因此，說國資委在管企業，這反映國資委工作的實際。而且，我們明確地將國資委履行出資人職責的企業稱之為國資委監管企業，這也說明了國資委監管的不是國有資產而是國有企業。
國資委直接監管國有企業，這有其客觀現實。因為這些國有企業多數都是國有獨資，即使不是，它的股權也都是國有股權。這些國有企業多數都是按《企業法》登記，它們沒有董事會。即使有企業按《公司法》登記，但因為是國有獨資，可能建立了董事會，但也不能發揮應有的作用。這種董事會治理的缺失，使國有企業治理方式實行的是總經理負責制。在這種情況下，國資委說是履行出資人職責，但它實際履行的是出資人、董事會雙重職責，從而超出了出資人職責的定位。
作為國資委監管國有企業，它們多數為1998年撤銷行業主管部門時，由其管理的國有企業捆綁打包后組建的。企業組織形式基本上是由集團公司、二級法人企業、三級法人企業甚至更進一步低層級的法人企業組合而成的法人企業聯合體。上級對下級的法人企業具有控股關系，作為獨立法人，它們的權力來自于《企業法》或《公司法》，它們之間是一種交易關系，而非管理關系或合作關系，結果是作為同一集團的各法人企業之間常常是在競爭。目前，國有企業集團公司的職能主要有兩個：一是旗下法人企業的國有資本出資人；二是旗下法人企業的管理者。作為國有資本出資人，它本應關心的是國有資本收益或基于國家需要的戰略性配置。但在實際運行中，集團公司追求的是旗下更多的法人企業及法人企業的規模，以及利用出資人權力對法人企業進行戰略管控，如決定高管任免、業務及經營取向、業績考核等。所以，國有企業集團公司并非是從事生產經營活動的企業，而是生產經營活動企業的投資者和管控者。
十八屆三中全會《決定》提出，“積極發展混合所有制經濟”。未來，國有資本、非國有資本共融發展的混合所有制企業，應該是國民經濟中的常態型企業。這就要求國資委監管的國有企業需開放股權，允許更多的非國有資本進入，這不僅包括競爭性領域甚至也應包括自然壟斷領域的國有企業。開放股權，引入非國有資本后，即使企業為國有控股，國資委也不能像國有獨資企業那樣進行直接治理，因為這超越了國資委履行出資人職責的權限，結果可能會導致非國有資本不愿進入甚至可能進入退出，國有企業發展混合所有制經濟就成了空話。此時，國資委只能是同其他出資人對多元產權國有企業進行共同治理。這就要求對目前的國有資產監管體制進行改革。
同時，開放股權后，目前的國有企業集團公司也需進行變革，不再具有國有資本出資人和業務經營的雙重職責，或者是轉變為國有資本的管理者，或者是轉變為僅從事業務經營的企業。作為國有資本出資人，它就是國有資本管理機構，持有并管理多元產權主體企業中的國有股權。作為業務經營者，它不再是法人企業聯合體，而應該是由各出資人組成的一級法人企業，在企業內部是各獨立核算的業務單元，即使存在獨立的法人企業，它也應只是作為企業的戰略性業務單元。
二、改革國有資產監管體制的構想
基于發展混合所有制帶來的國有企業產權變革，改革目前的國有資產監管體制重在實現三個轉變，即國有資產監管體制由國資委、國資委監管企業兩個主體轉變為國資委、國有資本管理機構、國有資本出資企業三個主體；國資委由出資人、董事會的雙重職責向“干凈”的出資人轉變；國資委監管企業由國有資本管理職能、業務經營職能向國有資本管理職能或是業務經營職能的轉變。
1、國有資本管理機構
作為國有股權的持有者和管理者，國有資本管理機構可分為兩類：一類是國有資本運營公司，它的職能是專司管理上市公司中的國有股權；一類是國有資本投資公司，它的職能是從事戰略性投資或以資本收益最大化為目標的股權投資。國有資本運營（投資）公司通過國有資本在所出資企業中的進入或退出，實現國有資本布局和結構的調整。國有資本運營（投資）公司不宜再搞股權多元化，因為這會拉長國有資本管理鏈條，增加交易成本，降低效率。
國有資本管理機構應作為特殊法人，由國家專項立法組建成立，它的運行一定要體現其專業性，避免行政化。其所有工作人員要市場化選拔，面向海內外公開招聘，簽訂明確的任期工作合同，人事檔案可交由社會上的人才交流中心管理。員工薪酬應分為基薪和績效薪酬兩個部分。基薪參考全社會平均水平確定。績效薪酬取決于其管理的國有資本收益情況。
2、國資委
國資委仍然是履行出資人職責，但它要讓渡其目前的董事會權力，歸位到真正的出資人的身份。這時，國資委仍然要實行“管資產和管人、管事相結合”。“管資產”主要是關注國有資本收益，決定國有資本在所出資企業中的配置，評估國有資本的保值增值狀況等。“管人”則重在選派好董事會中的國有股權董事。對派出董事的工作業績進行評估，確定其薪酬的決定規則。
“管事”主要是五個方面：第一，建設好董事會。國有股權在所出資企業中一般要居于控股地位，即使不控股也應有特殊的權利安排，如擁有否決權的“黃金股”等。國有股權在企業中的特殊地位，決定了國資委在董事會中具有不同尋常的作用。這種作用要求國資委要承擔起建設好董事會的職責，這是國資委履行好出資人職責的工作重點。第二，編制國有資本經營預算。國資委要負責國有股權分紅、國有股權減持等收入的收繳，并將其納入國有資本經營預算收入。同時，要做好國有資本經營預算支出的安排。第三，決定國有股權在企業中的增持或減持。對于國有股在所出資企業中的增加或減少，應由國資委來決定。然后，由國有資本運營（投資）公司按一定的程序和規則來進行操作。第四，知曉國有企業的重大事項。企業財務預算和決算、年終財務報表、重大投資項目安排、高管任免、董事會會議記錄等事項需報送國資委。第五，監督檢查國有企業的高管腐敗。國資委對國有企業高管腐敗具有查辦責任。對于出現的違紀，國資委黨的組織部門要視情況做紀律處理；若出現違法行為，國資委在查辦后要向檢察機關舉報并要求立案。
3、國有資本出資企業
國有資本出資企業，簡稱國有企業，它已不同于目前的國資委監管企業，一般為多元產權，個別為國有獨資。它的職責就是以滿足市場需求為目的，從事相應的生產經營活動。企業組織形式應該是一級法人，旗下為獨立核算的各業務經營單元。公司總部根據各獨立核算業務的發展情況決定其擴張還是收縮甚至退出，從而決定資源在各業務的配置。
三、國有資產監管體制改革的路徑
實現國有資產監管改革構想，關鍵是做好以下三個方面：
1、國有資本管理機構的建立和運行
國有資本管理機構分為國有資本運營公司、國有資本投資公司，它們各自應有不同的職能定位和設立方式。
（1）關于國有資本運營公司
國有資本運營公司的產生應該是新建。目前，對于已經整體上市或主營業務整體上市的中央企業，取消只是作為上市公司控股股東的集團公司，將其直接持有的上市公司中的國有股權劃轉給新組建的國有資本運營公司。國有資本運營公司內部可按行業設置若干國有股權管理部門，如鋼鐵企業股權管理部、建筑企業股權管理部。國有資本運營公司的主要職責是提出對上市公司國有股權增持或減持的建議性方案，報經國資委批準后負責方案的具體實施；受國資委委托，監測上市公司的經營狀況并做出評估。
（2）關于國有資本投資公司
國有資本投資公司可由現行的中央企業集團公司改組建立，一些中央企業總部可率先進行改組試點。改組為國有資本投資公司后，它已不同于原來的集團公司，它不能再對持股企業進行戰略性管控。一些中央企業持有上市公司股權，若改組為國有資本投資公司后，上市公司的國有股權應交由國有資本運營公司持有。國有資本投資公司只是持有非上市企業的國有股權，它只是國有股權的財務投資者或戰略投資者，如獲取國有股權收益最大化、支持某些戰略性產業發展等。
在目前的中央企業中，能夠改組為國有資本投資公司的只能是少部分，更多的中央企業應該是撤銷集團公司，將旗下企業的國有股權劃到已組建的國有資本投資公司持有。同國有資本運營公司一樣，國有資本投資公司也應按行業設置若干國有股權管理部門，每個部門管理同類企業的國有股權。
2、調整國資委的權力
國資委應僅行使《公司法》規定的股東權利。對此，國資委必須進行自身權力的調整，將一些權力讓渡給國有資本出資企業董事會。第一，不再任免企業高管。將目前的企業高管任免權交給董事會，這不僅是適應非國有產權所有者的訴求，而且也實現了高管的能上能下，薪酬能增能減。目前，國企高管問題核心不在于市場化選拔，而是國資委的直接任免。在國資委直接任免的情況下，就意味著國企高管的終身制，這是國企高管管理中很多問題的根源所在。第二，不再核定企業主業、主業投資備案、非主業投資審批、企業發展戰略審批等。這些都應交給董事會做決策，國資委若有意愿應通過在董事會中提出建議來實現。第三，不再負責企業的安全生產。企業安全生產監管是國家安全生產行業主管部門的事情。若國有企業在安全生產方面出了問題，應由安全生產部門進行查辦。企業相關責任人要據此受到相應的懲處。第四，不能決定企業的合并重組、關閉破產。這些事情應由全體投資者通過共同參與的股東會或董事會來決定。其程序及相應的工作規則按國家有關規定或企業內部制度來實行。第五，不宜要求高管匯報工作或召開要求企業有關人員參加的各種會議，但可召開由國有董事參加的會議。
3、重組國資委監管企業，建立國有資本出資企業
對國資委監管企業進行重組，建立國有資本出資企業。可將目前各中央企業中同類業務的法人企業或有上下游關聯的法人企業進行篩選，根據這些企業的收入規模，先整合為仍由法人企業組成的一家或幾家按《公司法》登記注冊的公司制企業。然后，再取消該企業旗下各企業的法人資格，對這些法人企業的業務進行重組，整合為各獨立核算的業務單元。一級法人企業除少數為國有獨資外，大多數為國有產權、非國有產權混合的多元股權，企業組織架構應是總部、各職能部門、各業務單元。當某一業務單元選擇退出時，無論是出售、關閉還是破產，該項業務中的所有就業人員要一同離開企業，做到人隨業務走。
對于國有資本出資企業，國資委可視各企業在國民經濟中的作用或國有股權的保值增值情況，做出增持、減持或退出。而國有資本一旦退出后，該企業則不再是國有資本出資企業，國資委在該企業中派出的國有產權董事要離去。 ?
改革國有資產監管體制重在實現三個轉變
發布日期：2014-10-21